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行政機關敗訴常見原因分析

2017-01-31  紀監一本通

行政機關敗訴常見原因分析及應對策略研究                         

河南省駐馬店市人民政府 法律顧問 陳詠梅 律師

近年來,隨着依法行政步伐的加快,“民告官”不再是一個新鮮的話題,但各地行政機關在訴訟中屢屢敗訴引起社會各界的高度關注。2005年以來我省某縣共發生各類行政訴訟和行政賠償案件38件,其中行政機關敗訴卻達18件,敗訴率竟高達47.4%。為此,筆者對行政機關敗訴的主要原因進行了歸納梳理,以期對貴單位依法行政發揮指導作用:

一是執法隨意性較大。某些鄉鎮人民政府及行政機關派出機構工作人員執法素質不高,在農村土地承包中疏於管理,不履行職責,隨意變更和解除合同,隨意收回承包地轉手高價重新發包。在涉及處理大量土地使用權和歷史遺留下來的宅基地使用權權屬爭議糾紛中,不進行深入細緻的調查取證工作,草率作出確權處理決定,有的鄉、鎮人民政府在作出土地使用權處理決定時,經過反覆處理,結果都不相同,引起當事人的合理懷疑和不滿,執法行為不規範。還有的鄉、鎮人民政府以建設新農村為由,隨意對農民私有住宅進行違法強行拆除。

二是越權執法。即因超越法定職權範圍作出行政行為而敗訴,如某行政機關行使了其它行政機關的職權,下級行政機關行使上級行政機關職權或者上級行政機關行使下級行政機關的職權。有的執法機關為了迅速結案或者完成經濟指標,超越職權,違法介入。某縣公安局税務派出所與縣國税局聯合對縣城關鎮個體業主楊某的偷税問題進行調查,在税務機關未向楊某送達税務檢查結論書之前,税務派出所先後以白條收取楊某現金13萬元,該做法違反了公安部、國家税務總局關於“公安機關不得以任何形式介入或干預税務機關行政執法活動”的規定。再如某商場起訴某街道辦事處,稱由該辦事處作出的限期拆除違章建築的通知書是違法的,請求撤銷,法院審理後查明:原告某商場確有違章建築並侵佔公共綠地的行為,但根據當地街道辦事處工作規定,街道辦事處在其轄區內對違章建築、違法佔用街道、無照經營以及違反環境衞生、綠化管理規定的行為僅有組織和監督查處權,沒有以自己名義直接對上述行為作出處罰權。庭審中,街道辦事處辯稱,“對有關規定理解有誤,自認為屬於自己的職權範圍內”。這個案件説明該街道辦事處對現行的涉及自身工作職權的法律、法規不熟悉不瞭解,執法不學法。

 三是事實不清、證據不足。不少執法單位只注重收集證人證言,不善於收集物證、書證和視聽資料;證據不具有法定要件,導致證據無證明力。在僅憑當事人口供而缺乏重要旁證的情況下就盲目作出行政處罰,結果難以服人,訴訟紛起。20084月,某縣林業局巡檢林業工作站發現村民張德政私自砍伐成材松樹117根、中小松樹119根、花櫟樹142根。在未對砍伐林木價值進行鑑定的情況下,工作站人員就作出了罰款3200元的處罰決定。結果被縣法院以事實不清、證據不足等為由撤銷了該處罰決定。再如因拆遷引發的行政訴訟案件,原告某賓館和某物業公司訴請法院,認為被告行政機關所做出的拆除違章建築決定書中寫明的建築物地點、名稱與事實不符,建築面積計算錯誤,要求法院予以撤銷,經開庭審理質證,行政機關的決定書中確實對違章建築的地址和建築面積誤寫誤算,法院判決撤銷了行政處罰決定書。行政機關在作出具體行政行為前未查清事實,證據欠缺,就草率做出決定,必然敗訴。還有一例公民個人訴房屋土地管理局產權證頒證的行政案件,因房屋土地管理局未仔細審核涉案房屋建築的審批手續和施工時間,草率地對房屋產權作出確認,將應屬於全家共有的房產確認給一人所有。此案當然是房屋管理機關敗訴。

  四是缺乏法律依據或者適用法律錯誤。有的單位在法律沒有明文處罰規定的情況下,憑主觀感覺,搞“合理”推定,引用法律條文摸糊不清。20085月,某縣畜牧局向個體經營户周某頒發了《獸藥經營許可證》,限定周某經營場所為該縣城關鎮苗卜路23號。20093月,周某在城關鎮東關街78號增設分店,縣畜牧局據此認定周某屬無證經營行為,遂作出了罰款2000元、沒收價值5000元藥品的行政處罰。縣法院以縣畜牧局無處罰依據為由,撤銷了該局的處罰決定。

  適用法律錯誤是導致行政機關敗訴的重要原因之一,更有甚者還適用尚未生效的或已經廢止的法律規範。

五是定性不準確。有的單位對關鍵事實瞭解不透,或只聽一面之詞,結果作出的處罰決定當然就不公正,更談不上合理。某實業開發總公司職工胡某向縣勞動局申訴,要求查處該公司剋扣其工資、醫療費及部分福利的行為。縣勞動局作出處理決定,要求實業開發總公司補發胡某3月至5月效益工資438元、補發68月工資540元。縣法院以縣勞動局在認定胡某脱離單位的事實不清、適用法律錯誤等為由,判決撤銷縣勞動局的處理決定。

  六、程序違法。審判實踐中,因行政機關違反法定程序和正當程序作出行政行為而導致敗訴的行政案件佔有相當大的比例。行政機關工作人員在行政執法過程中片面注重具體行政行為實體處理的正確性,輕視法定程序和正當程序在作出具體行政行為中應有的獨立價值,造成行政機關常常敗訴。行政處罰案件中常見的程序違法現象有:應適用普通程序卻適用了簡易程序;依法應採用書面形式的卻採用口頭形式;對當事人作出不利行政處理決定時不事先告知並聽取其陳述和申辯;行政處罰決定不送達或送達程序不規範、不合法(如留置送達未邀請見證人到場見證簽名等)造成敗訴。如有一例因交通事故責任認定書引發的訴訟,交警支隊先是認定肇事雙方各負一半責任,後因一方不服,申請複議,上級行政機關要求交警支隊重新認定。但二次裁決的認定,卻不向當事人送達,法院判決交警支隊限期向當事人送達,履行法定的職責。

     沒有遵循法定程序而敗訴。按照規定,房屋產權轉移必須雙方到場簽字,但是,一些房屋登記部門,違反程序要求,導致登記錯誤和一房多證;違反查封、協助執行等強制措施的相關規定作出違法登記。更有甚者,違反土地使用權和房產所有權一致的原則,進行登記發證,導致房屋所有權人和土地使用權人分離,當事人不得不進行多輪訴訟。

再如一些地方房屋拆遷部門在沒有經過市場評估,和雖經評估但沒有得到權利人同意的情況下,組織拆遷指揮部、綜合執法小組等臨時機構,或者以房屋拆遷部門代替建設單位充當拆遷人,未經拆遷許可等法定程序,直接對居民房屋強行拆遷,嚴重侵犯了公民財產權。

七、不履行或不正確履行法定職責。因為行政機關不作為而敗訴,如對行政相對人的申請不予答覆,或拒絕履行、延遲履行、不全面履行法定職責等。行政機關不履行或不正確履行法定職責,對當事人申請事項提交的相關證據材料疏於嚴格審查,有的行政機關甚至在法院判令其履行法定職責的情況下,仍拒絕履行,有的行政機關雖然履行了法定職責,但存在不正確履行的情況。這種情況多發生在政府具有土地、工商、房屋登記、頒發、變更證照的行政機關和勞動社保管理機關。個別行政機關在訴訟中,不履行向法院提交證據的訴訟職責被法院判決敗訴的案件也時有發生。在拆遷裁決中,裁決機關對評估報告不進行合法性審查就作出裁決,被法院判決撤銷的也較多。

八、主體資格不合法。一些行政機關如税務、公安、工商、城建等部門大量聘用臨時工和沒有執法資格的工作人員參與執法,有的甚至借用外單位執法人員配合執法,事實證明,只要有上述人員參加的行政處罰,幾乎毫無例外地一律敗訴。某縣輕工局裝飾行業管理辦公室聘請臨時工丁某參與執法,以該縣建築工程有限公司無室內裝飾資質等級證書、許可證而承建鋁合金封閉陽台、牆面粉刷等工程為由,作出了對該公司沒收違法所得26萬元、罰款1萬元、交納管理費1萬元的行政處罰。結果此案被法院以臨時工無執法資格等理由撤銷了輕工局的處罰決定。

九、不重視調查取證。部分行政機關在行政執法過程中不深入現場,不重視調查取證,在沒有取得合法有效證據和查清事實的情況下,作出錯誤的具體行政行為。如公安、勞動和社會保障等部門在實施行政處罰、認定工傷時,不深入現場進行調查取證,在沒有查清案件事實和取得合法有效證據支持的情況下,簡單地審核認定案件事實,導致作出錯誤的行政處罰決定和工傷認定。再如對房產登記申請材料的真實性審查不嚴而敗訴。對房產登記申請人提交的身份證、簽名等材料的真實性沒有認真審查,錯將虛假材料作為房產登記依據,致使非權利人取得實際權利人的權利和資格;在申請人未提交土地權屬來源證明的情況下給予房產初始化登記;申請人沒有提交房屋竣工報告等法定材料而給予房產登記,這些行為導致行政機關不僅敗訴,而且還要承擔相應的賠償責任。

十、依法行政意識和出庭參訴意識淡薄

行政機關訴訟敗訴原因主要在於沒有依法行政意識。有些行政機關本身對法律、法規不注重學習和掌握,法律意識淡漠。目前我國立法機關大規模地進行立法和法律修改活動,特別是在加入世界貿易組織後,行政法律法規及相關規範性文件的變化更為頻繁,涉及種類更加廣泛。同時,行政管理對象呈複雜多樣化。因而行政機關一旦放鬆對法律法規的學習和研討,就會出現違規執法、濫用職權、適用法律錯誤的情況。因此,行政機關應加強依法行政的意識。行政執法的規範程度應大幅度地提高。實際上,就社會公眾而言,行政機關頒發的相關文件、通知等行政文書,與司法裁判文書一樣,有着同等重要的地位和社會意義。曾有一例訴訟,法官們查證發現行政機關所作出的書面拆遷裁決,竟由拆遷公司製作,打印並送達當事人的。再有,許多行政機關沒有證據存留規則意識、涉訴後因不能提供相應證據而處於訴訟劣勢。最近,最高人民法院頒佈了行政訴訟證據規則,進一步明確了在訴訟中行政機關應承擔的舉證責任內容和舉證不能的後果,這意味着行政機關若再不強化自己的執法規範程度,敗訴恐怕是不言而喻的。

行政機關法定代表人對出庭參加訴訟意識淡薄,導致許多可以通過協調處理的行政訴訟案件不能以協調方式結案。部分案件行政機關只派律師出庭參加訴訟導致當事人不滿,失去協調解決和諧結案的時機。

依法行政是依法治國的重要環節,“民告官”標誌着國家法治的水準,推進行政機關執法的規範和深度,切實維護公民、法人的合法權益,是全社會共同的課題。行政訴訟敗訴率是行政執法的“晴雨表”,也是人們最為關注的焦點之一。為了扭轉敗訴率居高不上的現狀,有必要從以下幾個方面加以改進:

一是樹立行政法治意識的新觀念。具體來説要樹立的新理念有:(1)憲法和法律至上的觀念;(2)依法治官治權的觀念;(3)尊重並保障公民權利的觀念。

二是加強思想教育和法律知識培訓,提高執法隊伍素質。切實轉變工作方式和工作作風,加強對執法人員的思想教育和法律知識培訓,提高他們依法行政的能力和水平,增強政治敏鋭性和全心全意為人民服務的自覺性,提倡愛崗敬業和無私奉獻。

三是規範行政執法行為。嚴格做到主體合法、事實清楚、證據確鑿、程序正當和處罰公正,以規範的執法行為保證行政執法的正確性。

四、加強和完善行政法律責任追究制度

當前,急需全面推行執法責任制、過錯責任追究制、評議考核制和公示制,對執法人員實行嚴格管理和嚴格監督,用制度約束人,用法律規範人。

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